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找准问题 10项对策推进政采健康发展
发布日期:2015-09-25  发布单位:吉林省政府采购中心  作者:sa

政府采购的航母 你将驶向何方

找准问题 10项对策推进政采健康发展

作者:张喜为 李国庆            来源:政府采购信息报/网

  在波谲云涌的市场经济大洋上,作为我国财政改革的三套马车之一的政府采购制度,犹如一艘大型航空母舰,日益显现出其不可替代的巨大战略潜力。但是,航母作战,也需要编队的互相配合和完美协同,需要编队准确的战略定位和完善的指挥体系。定位正确,体制顺畅,指挥准确到位则编队将纵横大洋,所向披靡。如果航母编队本身管理体系不畅,机制不活,就会在大洋中步履维艰,难抵风浪,毫无战斗力可言。政府采购作为我国经济建设和社会管理中的一艘新型航母,下水试运行已经有18个年头,战绩如何呢?

  下水十八年  高歌猛进却也有不足

  我国的政府采购制度,犹如我们的第一艘航母一样,借鉴国外的发展经验,下水试航18年,时间不短不长,历经波涛和曲折,也取得了一定的成绩,获取了一定经验。2014年全国政府采购规模为17305.34亿元,比上年增加924.24亿元,增长5.6%,增幅下降11.6个百分点,占全国财政支出和GDP的比重分别为11.4%和2.7%。政府采购规模呈现增速放缓、结构优化的特点,推进政府购买服务改革、落实支持中小企业发展政策等效应逐步显现。应该说,在短短的十几年的试水时间里,政府采购这艘航母所取得的战绩还是值得肯定的。但是,也有许多问题暴露出来,在很大程度上影响了我们的航母向深蓝进军。

  一、立法存在缺陷

  现行法律冲突。政府采购制度是财政支出管理的重要内容,也是政府调控经济的重要手段。《政府采购法》规定,政府采购包括工程采购,但它同时又规定,政府采购工程进行招标投标的,适用《招标投标法》。由此《政府采购法》的规定已无意义。因为工程采购,采购方式绝大多数都以公开招标为主,均应适用《招标投标法》。《政府采购法》规定,各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。《招标投标法》则另行规定了其他行政监督部门依法对招投标活动进行监管,而行政监督及有关部门的具体职权划分,则由国务院有关文件来规范。新出台的《政府采购法实施条例》虽然对工程采购进行了补充,但因为大法的局限,不可能有所突破,对此弊端仍然无法修复。

  二、监督主体职责不清晰

  虽然《政府采购法》规定了财政部门是政府采购的监管部门,也规定审计、纪检等相关部门依法监管。但监管毕竟不是主管,在实际操作中,财政部门的监管职能因为两法并存的格局存在和部分地方一哄而上推行公共资源交易平台的管理体制而大打折扣。因为财政部门不是政府采购的主管部门,也不是公共资源交易平台的主管部门。在对政府采购实施管理的过程中,未得到应有的重视,无法对同是政府组成部门的其他部门进行有效的管理和监督。

  三、集中采购机构设置混乱

  《政府采购法》第十六条规定设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。但是,由于采购法没有明确集中采购机构的规模、单位性质、隶属关系。直接导致全国各地政府集中采购机构的设立五花八门,乱象丛生。据统计,到目前为止,全国32个省级行政区中采购机构的设立分别隶属于不同部门,隶属关系有9种:有直属于省(市、区)政府的、有隶属于政府办公厅的、有隶属于政府采购管理委员会的、有隶属于财政厅(局)的、有隶属于机关事务管理局的、有隶属于公共资源交易委员会的、有隶属于机械设备成套局的、有隶属于国资委的、有隶属于发改委的;体现了不同收支模式的单位性质有4类:有参照公务员法管理的、有全额拨款事业单位的、有差额拨款事业单位的、有企业的;从处级到厅级有3个级别定位。而且从中央到地方,纵向不隶属,横向不关联,上下不通气,左右不逢源,单兵出击,各自为战。

  在大洋中,本应组成宏大规模的航母编队,却形成了一叶叶单兵作战的小舟,在大洋中左冲右突,队形不整,指挥不灵,难以形成应有的、有效的战斗力。

  四、规模优势没有体现

  政府采购的优势就在于其规模,批量集中采购具有采购成本、人力成本、监督成本等3项成本下降,价格优势、质量优势、服务优势等3项指标提升的特点。与分散采购相比,批量集中采购显然更符合市场批量竞争规则。批量越大,吸引的供应商就越多,采购活动的竞争性就越强,采购方的选择性就越多,价格优势、质量优势及可获得的配套服务优势等自然会显著提升。然而,由于我们的预算制度滞后,采购计划随机性、临时性多,难以形成规模采购,不仅浪费人力物力,还严重损失采购效率,采购的规模性效益无从体现。

  中共中央、国务院颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》明确规定,政府采购应当依法编制完整的采购预算,严格执行经费预算和资产配置标准,合理确定采购需求,不得超标准采购,不得超出办公需要采购服务。但是,由于我国的预算体制原因,每年的财政预算经各级人大审议通过后,时间往往已经到了年度开始的几个月后。加之预算编制不完整,临时追加预算过多,导致随机采购、临时采购项目增多。虽然国家陆续出台了党政机关办公用房、公务用车、办公家具等的配备标准,但是,还远远没有达到以此作为配置标准的细化程度。并且,采购量比较大的办公设备、教学设备等配置标准尚未出台,使政府采购的规模化无从谈起,形同纸上谈兵。

  五、政策功能落实不到位

  《政府采购法》中关于发挥政府采购政策功能的要求过于原则化,导致政府采购政策功能往往流于形式。如《政府采购法》第十条规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。但是,在经济全球化的背景下定义什么是本国货物并不容易,由于目前缺乏对“本国货物”进行准确界定的法律依据,依公平竞争和不得歧视的法律原则,要发挥保护“国货”的政策功能比较困难。同时,一些地区和行业出于自身需要,地方、区域、行业保护主义行为不断出现。

  六、信息发布不规范

  由于《政府采购法》和《招标投标法》本身的原因,各自对信息发布的平台规定不同,加之各地集中采购机构隶属关系和性质不同,指定的信息发布平台杂乱。中央层面,财政部和发改委指定的媒体就不一样。中央和各省市采购中心则基本都有自己的官方网站,监管部门则有自己的采购网站。其他代理机构发布的信息媒体更是乱象丛生,五花八门。这些媒体公开途径不同、格式内容不同、更新速度不同、信息不统一,人为地增加了获取信息与监督的难度。

  七、人员素质与采购专业化要求不适应

  据财政部统计,目前,我国共设立集中采购机构2345家,从业人员约1.6万人,社会代理机构3000多家,从业人员约4.8万人,纳入专家库管理的评审专家23万多人。从实践情况,社会中介机构代理业务水平普遍不高,集中采购机构人员也缺乏专业化培训,评审专家评而不专的现象非常突出。这些都极大地影响了我国政府采购制度功能和效率的发挥。

  八、专家库建设滞后

  从全国各地各级评审专家库的情况看,普遍存在着专家数量不足的现象。有的地方为了保证评审工作的正常进行,采取降低专家的资格要求,故意放宽准入的门槛,以扩大专家的数量。已有的评审专家人员素质良莠不齐,情况堪忧。各地专家库的管理方法和手段有明显差异。总体来说,发达地区专家库的管理方法已经逐步完善,而欠发达地区专家库管理相对落后。由于目前专家库的建设还不十分健全,专家库中的专家对各自专业知识的掌握、运用和对政府采购项目的理解等方面均有差距。

  找准原因 调整航向 驶向深蓝

  政府采购的航母编队尽管存在着诸多不足,尚未形成应有的战斗力。但毕竟已经有了一定的下水体验,也或多或少地取得了一定经验,在市场经济的海洋中占有重要的战略地位,蓄势待发。政府集中采购的航母要想真正走向深海,具有与世界强国接轨的实力,就必须要找准战斗力不足的原因,适时调整航向,补充实力,弥补不足,到深海中锤炼战法,提升战斗力。

  一、修订《政府采购法》,完善各项法规制度

  立法问题的很大原因在于《政府采购法》和《招标投标法》的互相抵触。两法的立法宗旨和出发点是完全不一致的。《招标投标法》旨在规范招标投标行为,而《政府采购法》旨在规范政府的采购行为。《招标投标法》是规范民事和商事合同的一部法律,任何人包括自然人、法人和非法人组织,都可以使用招标投标方式订立合同达成交易。政府采购的本质是利用商业竞争机制提高政府采购的效率,使用招标投标方式,是政府利用市场竞争解决政府采购效率和廉洁问题的主要措施。当务之急是尽快修订《政府采购法》,毕竟《政府采购法》是实体法,《招标投标法》是程序法,程序法是为实体法服务的。理顺关系,消除冲突,两法有机融合,才能发挥法律的严肃性和可操作性。

  二、理顺体制,完善职责

  完善政府采购的管理,必须从管理体制入手,建立完整统一政府采购体系,实现纵向协调,横向联动,真正意义上的集中采购机构、业务、规程,做到全国一盘棋,资源、信息、专家共享,统一管理。建议财政部成立政府采购管理司,统一管理全国政府采购相关事宜,负责政府采购各项制度建设,协助人大尽早修订《政府采购法》,完善各项配套法规制度建设,实行集中采购和分散采购相结合的采购模式。集中采购由中央和各级政府设立的采购中心统一负责,分散采购由中介机构按各自专业特长进行代理。

  在国家层面由财政部负责组建中国政府采购中心,负责所有中直机构(包括党中央工作部门、国务院系统和人大、政协等)和社团,所有中央级事业单位的采购执行。取消一些单位设立的部门集中采购机构,统一各省市设立的政府采购中心单位性质、隶属关系和行政级别,实行政府采购行业的系统管理,真正实现纵向贯通、横向联动、科学管理、规范操作、务实高效的政府采购格局。

  财政部牵头制定规范文件。尽快制订颁布与《政府采购法》配套的法律法规,补充政府采购执行过程中对采购人确定需求和履约验收等环节的责任规定;统一制定各类政府采购招标文件范本和合同范本;制定全国统一的操作模式和操作流程,简化审批程序,加大信息公开力度。

  三、明确集中采购机构的管理主体地位

  一方面需要明确政府采购的主管部门,赋予其真正的监管主体地位。另一方面也要杜绝管理方式和管理主体的随意设置。目前,一些地方借国家推行公共资源交易平台之机,实行“一委一办一中心”的管理体制,违背《政府采购法》,取消政府采购的监管主体和执行主体的法定地位,物理组合不同性质、不同类别的市场交易主体,不仅限制了财政部门的监管能力,也弱化了政府集中采购的功能和地位。政府采购的标的物在未成交之前并不具备“公共资源”的特性,而是属于潜在投标人所有,其中一部分用于保障政府机关日常办公所需的货物、工程和服务,也不能归为“公共资源”。将政府采购纳入公共资源交易平台反映出部分人对“政府采购”和“公共资源”存在认识上的误区。土地使用权的出资方可能是政府,也可能是公司;工程招投标包含了各种类型资金的招投标,矿业权的竞标方也比较丰富;而政府采购完全属于公共预算资金管理的范畴。这几项工作的管理目标有别,侧重点不同,交易方向甚至完全相反,简单的物理整合必然产生矛盾。就像水和油虽然可以装进同一个桶里,但是,水和油却不可能融合到一起,永远水是水,油是油。把油和水装进同一个桶里不叫改革,把政府采购和产权交易、土地出让装入“公共资源交易平台”一个笼子也不是改革。充其量也只能叫做“摆积木”、“玩花活儿”。

  四、制定各级部门、各类办公用品和设施的配置标准

  国务院应在完善和细化国家颁布的机关事业单位公务用车和工作人员办公家具配置标准的基础上,进一步制定办公自动化设备和其他办公用设备的配置标准,各省、市、自治区在国务院规定下发的配置标准上,结合本地实际,制定本省市、区一级部门、单位的配置标准,以此作为各级部门、单位拟定政府采购预算,制定政府采购计划的前提和基础。

  五、完善预算制度

  在配置标准确定以后,各级财政部门要编制完整的政府采购预算,各级各类预算单位也要按规定编制详细具体的政府采购预算,各单位、各部门要在每年的下半年向同级财政部门报送政府采购计划,各级财政部门应该在每年10月份前编制完地方预算和政府采购预算,报同级人大审议通过后严格执行,杜绝计划外采购和重复采购。

  六、制定采购计划,拟定采购目录

  由各级财政部门汇总本级各部门、各单位的政府采购计划,拟定政府集中采购目录,细化商品品目和限额标准,每年根据需要适当提高政府采购的限额标准和公开招标的数额标准。按照通用性和采购人普遍使用的原则,清理和规范集中采购目录,合理确定集中采购范围,并在年度执行中严格把握和监督政府采购计划的实施和执行。

  七、建立健全各类信息库

  建立健全全国联网(起码是全省联网)的商品库、评标专家库和供应商库。便于实现全国或全省联动,遏制地区封锁,打破行业垄断,提高价格透明;建立供应商诚信等级名单制度,便于供应商资信查询和管理;完善专家库建设,为进一步实现全国远程、异地评标创造条件。要将各级政府采购网站相连接,建立供应商信息库与政府采购项目信息库,实现信息互动、资源共享。建立供应商信息库,对政府采购供应商信息实施动态管理,按采购目录分类,将供应商经营范围、资质等级、信誉状况、经营产品、技术指标、市场报价等信息纳入中心网络供应商信息专栏动态管理、随时更新,方便政府采购各方了解市场、把握市场商情。并适时建立政府采购项目信息库,将各采购单位通过政府采购实施的货物、工程、服务项目录入数据库,列明购置时间、采购内容、实际合同金额等,为指导采购人编制采购计划和财政部门科学合理地分配财政资金提供现实依据,有效杜绝重复采购、奢侈浪费现象的发生,为彰显政府采购的政策功能提供服务和支持。

  八、抓好政府采购专业化队伍建设,提高政府采购行业管理水平

  (一)建立政府采购从业人员考试培训制度,对政府采购采购人进行职业水平评价;对执行机构人员实行考核制度,实行持证上岗;建立健全评审专家培训、评价和清退制度。(二)建立政府采购信用体系。加强对供应商和政府采购代理机构信用信息的收集、整理、公示,制定政府采购的行业信用评价方法和标准,打破地区部门条块分割与行业保护,形成全国范围内政府采购信用信息的互通互联和互认共享。(三)成立政府采购协会。加强行业自律,抓好业务培训,实现信息及时、全面沟通,政策顺利传达。

  九、强化政府采购的政策功能作用

  将扶持民族产业、支持中小企业,优先采购节能环保产品等社会目标纳入政府采购的法律规范。借鉴国际经验,在体现政府采购的政策功能上制定切实可行的政策措施,支持国货、扶持小微企业、支持节能环保和自主创新、扶持残疾人就业等。要在采购执行中通过制度设计,细化标准,及时更新目录,明确采购范围和支持办法。体现国家意志和公益性特征。保证政府集中采购依法采购的强制性,体现政府采购的政策功能。扩大集中采购范围,鼓励政府采购中心的公益性采购活动,限制社会中介机构的采购范围,切实减轻采购单位和供应商的负担。大力推行批量集中采购,改进协议供货方式,杜绝“天价采购”“豪华采购”。

  十、建立和完善全国统一的电子化操作平台

  财政部应在前几年建立推行电子化采购平台的基础上,进一步鼓励和推进全国统一的电子化采购平台,实现资源共享、信息共享。当今,运用电子贸易系统平台实现政府采购管理,借助计算机网络发布采购信息,进行网上交易活动,是国际上通行的现代化采购方式。而且政府采购电子化具有优化采购管理、提高采购决策水平、保证采购质量以及节约采购资金等作用,所以,必须积极加强政府采购的信息化建设。政府采购信息化建设工作的主要目标是通过信息网络建设,在执行环节将业务操作流程纳入OA系统管理,减少人为因素,规范采购行为,简化手续、提高效率。在外部利用网络系统联动功能,逐步实现政府采购工作从预算编制、计划审批至导入中心委托实施政府采购活动全过程的无纸化信息传递,畅通财政部门、采购单位、政府采购中心和供应商的信息交流渠道。并在此基础上逐步推行电子政府采购,实行网上委托、网上采购、网上签订合同、网上支付资金,降低采购成本,提高采购效率,提升政府采购工作的透明度和客观公正性。

  放眼望去,政府采购这所巨型航母,与预算改革、国库支付等等驱逐舰、护卫舰、潜艇等一起,组成了一个庞大而充满战斗力的编队。市场秩序的海洋是人类社会未来博弈的舞台,而政府采购,这艘巨无霸的“航母”,其前行的能量将来自这海洋,其发展的引力也将来自海洋。经略海洋,拥抱深蓝,愿这走向深海的航母编队劈波斩浪,一往无前!